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【演讲主题】法制视角下的城市治理
【嘉宾介绍】周继东
    北京市人民政府法制办公室主任

    各位来宾，下午好啊！我想借此机会从北京的法制治理这个角度，向大家介绍一些情况。

    改革开放30年来，北京市同全国其他地区一样，经济社会快速建设发展，民主法制建设有着长足的进步。北京作为首都和一个人口接近2000万的特大城市，依法治理既是我们城市治理的一个实践经验的总结，也是我们历史的必然选择，也是北京迈向国际化和现代化大都市的必然路径。

    下面我想首先回顾一下我们依法治理的情况。

    城市的依法治理显然是需要有一个完备的法律体系。改革开放以来，随着国家立法的进程，北京市在城市治理方面的立法也是逐步开展起来的。如果我们以1984年作为起点的话，我们可以把1984年到迄今为止的这样一个时期划分为大体两个阶段。

    第一个阶段是1984年到1997年，这14年是北京市地方立法的一个初始阶段，也是一个高速发展期。这14年是解决城市治理有法可依的问题，1984年北京市经过第一次法规规章的清理，确认现有法规规章为154件。随后经过14年的发展，到1997年这14年一共制定的法规规章有781件，这期间除了集中清理和依照法律程序废止的以外，到97年底现行有效的法律数为442件，其中地方性法规116件，政府规章326件。

    第二个时期是98年到2007年，这十年北京市制定和修改的法规规章有332件，期间经过集中的清理和依照立法程序废止的到了去年年底北京市现行有效的法规规章为392件，其中地方性法规135件，政府规章257件。

    通过我给大家介绍的以上的几个情况，我们可以看到这么几个变化和特点。

    一个是随着国家立法和地方立法数量的不断增长，无法可依的问题逐步得到了解决，立法的质量和社会效益更加受到重视，从数量上看，前14年年均制定法规规章是55件，后十年年均制定法规规章33件，每年的数量在减少，但是立法的质量在提高。在社会生活和城市治理中发挥的作用在显著增强。

    第二个特点是法规清理和修改废止的力度加大，1984年以来到去年年底，我们一共进行了较大规模的集中清理5次，在5次集中清理当中，命令废止和集中修改的法规规章就达到了764件，应该说是件/次，这了还有多次修改，法规规章的修改适应了城市建设和社会生活快速发展的需要，也保证了地方立法与国家立法的统一和协调。

    第三个特点是立法更加体现首都的城市特色。从立法的内容来看，除了北京市为实施国家法律制定一些实施性的法规以外，更多关注和解决北京市自身面临的公共安全，社会保障城市的规划建设与运行，文化教育等社会事业发展，环境、生态，以及人民群众普遍关注的一些重点热点问题，比如在公共安全方面，这些年我们在生产安全，交通安全，人员密集场所的安全，大型活动的安全方面，都有立法，在社会保障方面，养老保险，基本医疗保险，失业保险，工伤保险，生育保险等几大保险体系都通过立法予以确立。从环境建设方面我们的市容绿化大气水污染的治理，北京市都有相应的法规规章。此外，人民群众比较关心的烟花爆竹的燃放，养犬的管理，也有修订。特别是《立法法》《行政处罚法》《行政许可法》等一系列出台后，我们在立法体制权限方面更加全面，立法的科学性民主性得到加强，立法的关注度和参与度越来越高。从2000年以来，北京市全部立法的草案，都通过网络等媒体向社会全文公布，广泛征求社会各界的意见，有的通过媒体展开讨论，有的召开听证会，来听取各个方面的意见，社会公众的热情十分高涨，仅通过网络反馈的意见就有几万条。总的来看我们可以说北京市依法治理的成效是显著的，目前城市生活各个方面已经基本做到了有法可依，建立了较为完善的行政执法体系，全社会的守法意识显著增强，一个繁荣开放的状态已经初步显现。进一步促进了政府职能的转变，各级政府机关，社会管理公共服务的职能得到加强，全面推进依法行政，行政权利的运作和指法行为更加公开和规范，依法做好奥运筹办工作，依法保障奥运会筹备和举办期间的城市运行，是北京市从取得这届奥运主办权时起就形成的认识。当然有关奥运的立法是北京市地方立法逐步完善的基础上进行的，因此奥运会立法主要是基于现行立法体系，与奥运期间城市运行的特殊需要，所做的补充性和完善性的立法，北京2001年开始就着手有关奥运的立法工作，从2005年起在大量调研和广泛征集意见的基础上，到目前已经先后制定16件与奥运密切相关的法规和规章，内容涉及大型群众性的活动的安全，志愿者权益的促进和保障，公共场所禁止吸烟，保证食品安全以及维护市容环境，加强户外管理的若干方面，这些立法着眼于城市的长期的依法治理，可以说奥运立法以北京城市依法治理的全部成果为基础，并在一定程度上促进北京城市城市依法治理的新的发展。

    下面我就城市依法治理谈点想法。城市的依法治理我认为不同于所谓依法管理。后者讲的主要是一种行政管理方式，而依法治理强调的是城市生活各个方面依法运行的一种状态，包括法规的制定与实施。在城市的依法治理中，人民是主体，城市政府则是具体管理职责的承担者和执行者。政府依法履行职责和广大市民对立法和法规实施的积极参与，并与政府形成良性的互动，才能有效地实现城市的依法治理，这是我们的基本认识，也是基本经验。今后我们的立法和执法应该很好地体现和服务于这样一种状态和需求。

    从立法方面看，良好的法律制度是实现城市依法治理的基本前提，如何为城市构建良好的法律制度。我想首先城市立法应该把立法重点放在城市自身发展与运行中需要立法解决的问题上。特别是社会需求强烈，公共普遍关心的问题，涉及城市经济社会健康发展的问题，以及涉及广大人民群众切身利益的问题，这些问题应该作为我们立法和立法研究的重点，在坚持社会主义法制统一的原则基础上，增强地方立法的针对性。

    二是立法要处理好政府社会和市民之间的关系，政府的职责主要是公共服务，社会管理，对于市场机制可以解决，中介服务可以自治，公民可以自主决定的，政府不去干涉。要充分发挥社会各方面的积极性，政府的法律职责规范权利的行使，建立高效平等的制度，使广大市民享受公共基本服务。

    三是处理好不同群众利益的关系，市场决定人们的诉求和利益的不一致性，因此立法过程中要注意不同利益的平衡和协调，在事关广大市民的公共利益和个别市民的关系处理时，既要保证公共利益优先，又要对合法权益予以充分的尊重和保障，使立法过程成为广泛的集中过程，成为各种意见交汇融合和形成一致的过程，所以要进一步完善草案的公布，评论采纳意见说明制度，使之成为群众的意愿。

    从执法方法来看，行政执法是法规实施的重要方面，因此有几点需要说明。

    一是我们要树立正确的执法理念，把执法的主要功能放在保护合法和服务手法上来，努力降低社会手法的成本，注重法律的社会效果相一致。

    二是规范手法行为，细化执法职责，完善执法程序。

    三是进一步改善我们的执法体制，特别是在职能配置和机制设置上，进一步推进改革，加强执法的协调性，改善执法的社会效益，我们有理由相信，一个协调完善的法律制度，规范有效率的执法体制，再加上公开有效的监督机制，以及全社会良好的法律意识和参与意识，北京市的城市治理水平一定会不断提高，会迈进具有现代水准的国际城市之列，我的发言完了，谢谢大家。